[OPINIÓN] Nelson Shack: “¿Las normas en la gestión de recursos públicos deben autorizar o disponer?”

En la terminología de la administración pública, existen dos verbos comúnmente utilizados que aparentan tener un significado similar, pero que son marcadamente distintos. Estos son ‘autorizar’ o ‘disponer’.

El primero deja en el ámbito de la discrecionalidad del funcionario el hacer o no lo que le ha sido autorizado. El segundo no permite alternativa; es una orden directa para concretar lo que se establece.

Esta distinción es fundamental cuando se diseñan políticas públicas, especialmente en situaciones en las que lo que es beneficioso para la sociedad no necesariamente coincide con los intereses de los funcionarios y autoridades. Tomemos como ejemplo la prevención de riesgos de desastres. Históricamente, sabemos que cada cierto tiempo se produce el fenómeno de El Niño (FEN), y aunque su intensidad sea incierta, es esencial prepararse en los años en los que no se presenta el FEN, y no como ahora que, estando cerca su llegada, se preocupan significativamente por la prevención, riesgos y consecuencias.

En respuesta, los gestores públicos comienzan a tomar medidas apuradas, como la descolmatación de los cauces de los ríos, la limpieza de las quebradas y la instalación de mallas dinámicas para controlar los huaicos y desbordes, solo cuando se ven presionados por observaciones de la Contraloría y la crítica de la ciudadanía, a pesar de que ya habían obtenido la autorización para el uso de recursos públicos.

Los presupuestos se autorizan para fines específicos, en confianza de que las entidades y los gestores públicos garantizarán que las cosas funcionen de manera efectiva y se responda a los intereses de la sociedad. Como la realidad no responde a la confianza puesta, el Estado debe inducir a un cambio cultural en la administración pública y en la población; las reglas deben apuntar a cambiar las autorizaciones por disposiciones. En lugar de facultar, hay que mandar, asignando una proporción fija de los presupuestos institucionales de los tres niveles de gobierno para que cada año, independientemente de si hay Niño o no, se vaya fortaleciendo el sistema de gestión de riesgos de desastres, cuya institucionalidad también debería revisarse.

De esta manera, el Sistema Nacional de Control podrá verificar el cumplimiento de la disposición e imputará las responsabilidades a los directivos, funcionarios y profesionales comprometidos en dicha falta. El control gubernamental en el Perú es de legalidad, nos guste o no, y en consecuencia la imputación de responsabilidad como resultado del control solo cuenta cuando hay una infracción normativa. Si se autoriza, la norma faculta a decidir y la decisión puede ser no hacer.

Otro claro ejemplo de que el verbo importa mucho es el caso de los gastos en materia de discapacidad. En los últimos años, ante la necesidad de más de 3 millones de compatriotas que estarían en esta situación, el Congreso de la República ha venido aprobando, en las leyes anuales de presupuesto, disposiciones complementarias y finales para que los gobiernos regionales y locales, a través de las Oficinas Regionales de Atención a la Persona con Discapacidad (OREDIS) y las Oficinas Municipales de Atención a la Persona con Discapacidad (OMAPED), financien acciones (actividades y obras) a favor de la población con discapacidad de su jurisdicción.

Entre los años 2019 y 2022, los gobiernos regionales y locales debieron gastar 2,161 millones de soles en materia de discapacidad. Eso era lo que establecían las distintas leyes anuales de presupuesto. ¿Y cuánto gastaron realmente? El seguimiento al gasto público nos demuestra que solo invirtieron 200 millones de soles, ni siquiera el 1% de lo establecido por ley. Esa ínfima ejecución del presupuesto es porque solo se les había autorizado a gastar, y no pesaba una disposición expresa para concretarlo.

Frente a esa realidad, desde la Contraloría General se propuso la modificación de la disposición que se volvería a repetir para el ejercicio fiscal 2023. La Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso comprendió la esencia del cambio y lo incluyó en la Ley de Presupuesto de este año.

Ahora la situación es muy diferente. Dado que la Ley de Presupuesto dispone y no solo autoriza, entonces la asignación efectiva de recursos en materia de discapacidad se hace exigible y, por tanto, la Contraloría General puede intervenir, primero alertando sobre el nivel de cumplimiento y luego, en caso corresponda, imputando la responsabilidad administrativa a los funcionarios que dejaron de hacer lo que la ley señaló como obligación.

En el caso de la ejecución del gasto público en favor de la población con discapacidad, este año, el presupuesto institucional modificado (PIM) de los gobiernos regionales y locales, a octubre, alcanza los 433.5 millones de soles, es decir, siete veces más el PIM promedio anual del periodo anterior, que ascendió a 61.6 millones, y han ejecutado 270.7 millones, es decir, casi cinco veces y media más que los 50 millones promedio anual del cuatrienio anterior. Es, sin duda, un importante avance, aunque todavía queda mucho por hacer para lograr que los servicios sean más accesibles a las personas en situación de discapacidad.

Es claro que el verbo importa y que la coordinación entre instituciones es fundamental para que desde el control gubernamental se alineen los incentivos que guían el comportamiento de las autoridades y funcionarios públicos en beneficio de la población.